【作　　者】
李 瑾 罗剑朝（博士生导师） 王佳楣

【作者单位】
（西北农林科技大学经济管理学院 陕西杨凌 712100）

【摘　　要】

      【摘要】自2006年新型农村金融机构批准成立以来，国家陆续出台多项政策支持新型农村金融机构的发展。本文在对陕西省和宁夏回族自治区新型农村金融机构进行实地调研的基础上，梳理了当前我国新型农村金融机构的支持政策，研究发现目前的政策支持体系存在税收优惠力度弱、费用补贴少、贷款利率低、监管政策不明确和政策缺乏区别对待等问题，并有针对性地提出了完善立法体系、取消村镇银行存款准备金、放开利率控制、加大补贴力度、降低税率、建立新型农村金融机构激励机制和退出机制等建议。
【关键词】新型农村金融机构   财政政策   货币政策   激励机制   退出机制

      一、引言
国有商业银行从农村金融市场陆续撤出后，农村地区金融机构分布密度明显降低，而农村信用合作社经营的逐步非农化，进一步减少了农村金融市场的资金供给。为解决农村金融薄弱问题，银监会于2006年12月发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，随后银监会又相继发布了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社示范章程管理暂行规定》等政策规定，对新三类农村金融机构的设立和运行进行了详细的安排。与此同时，中国人民银行、银监会和财政部等多部门陆续出台相应政策，旨在大力扶持新型农村金融机构，促使其可持续发展。
目前，国内关于新型农村金融机构的研究主要集中在对其监督效率、制度约束、可持续发展和治理困境等方面。王曙光（2008）认为新型农村金融机构的设立，有利于民间资本进一步释放活力，对构建产权多元、竞争充分、多层次、多主体的农村金融体系能够起到积极的推动作用。洪正（2011）从监督效率视角针对商业银行和新型农村金融机构展开研究，指出金融支农政策具有引导功能，农村金融机构的改革需要从国家外生主导模式向民间内生模式转变，充分发挥民间资本和各类新型金融组织的融资功能。王修华等（2010）认为我国村镇银行发起条件过于苛刻，制约了村镇银行的发展。葛永波等（2011）认为政府应着力完善财税政策等扶持措施，为新型农村金融机构创造良好的金融生态环境。陆志强等（2011）认为新型农村金融机构的目的是获得金融市场准入许可并因此获利，这与银监会要求的服务“三农”的目的有所偏离。
上述学者大多是在宏观范围内研究新型农村金融机构的制度、发展和监管等问题，忽略了东西部经济差异背景下新型农村金融机构生存条件的不同。同时，多数学者主要从微观角度如农户、中小企业的贷款需求影响因素等方面研究新型农村金融机构的发展状况，而针对宏观政策角度的研究较少。本文主要从支持政策中的财政补贴、税收优惠、存贷款利率等方面入手，通过对陕西省4家村镇银行、4家小额贷款公司以及宁夏回族自治区的4家农村资金互助社和当地人民银行及监管机构的实地走访调查了解政策的具体实施情况，掌握政策在实际应用中存在的问题，依靠调研数据从宏观政策角度对促进新型农村金融机构更好地发展提出建议。
二、调查基本情况
1. 调查区域基本情况。陕西省和宁夏回族自治区是西部农业大省，经济产业以传统农业为主，农业、牧业人口众多，农牧民人均纯收入较低，资金需求量巨大，新三类机构在满足当地农户及中小企业资金需求上起着重要作用。笔者主要走访了陕西省的岐山县、渭南市、安塞县、洛南县和宁夏回族自治区的同心县，上述等地2011年的经济情况如表1所示：

之所以选择上述地区，是因为以上县市分布在关中、陕北、陕南三地和宁夏贫困地区，区域差异明显，能够很好地体现不同经济发展水平下金融机构运行的异同性。上述地区新型农村金融机构成立较早、发展较为成熟，且自身经营状况良好，具有一定的代表性。另外，同心县是宁夏回族自治区的农业大县，也是财政部开展农村互助资金首批试点地区。
2. 调查对象、方法和数据来源。此次对西部地区两省区五市县新型农村金融机构业务发展状况和中小企业资金需求情况采取随机抽样的方法，实行“一对一”、“面对面”问卷调查，通过深入农户和企业，了解农户和企业的真实情况，获得第一手资料，确保数据的真实有效。问卷主要针对贷款目的、贷款用途、对贷款政策的了解程度和对利率水平的看法等方面进行咨询。同时，对新型农村金融机构和监管机构主要是通过“座谈+问卷调查”的方式来了解其基本情况和目前的监管效果等情况。此次调查共走访农户503家、中小企业87家，新型金融机构12家，其中包括4家村镇银行、4家小额贷款公司和4家农村资金互助社。
三、当前新型农村金融机构支持政策存在的问题
1. 税负过重。财政部、国家税务总局2010年5月发布的《关于农村金融有关税收政策的通知》规定，自2009年1月1日至2013年2月28日，金融机构针对农户小额贷款的利息收入免征营业税；自2009年1月至2011年12月31日，对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构所在地县及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入减按3%的税率征收营业税。笔者在实际调研中了解到，4家村镇银行均享受到了减税政策。然而，在对陕西渭南市金融办和其辖区内4家小额贷款公司走访调研中发现，在享受上述政策方面小额贷款公司有别于农村信用社和村镇银行，并未享受到税收优惠政策，仍按5%计提营业税。
调查中还发现，当地地税部门在征收各项税费时，执行税收优惠政策不到位，对各家小额贷款公司的征收额度标准也有所不同，且根据各家公司的征收数额的大小和当年的征收总额存在私自“打折”和“抹零取整”现象，导致小额贷款公司支农惠农的积极性大大降低。
2. 补贴不足。财政部发布的《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》明确对上年贷款平均余额同比增长，且达到银监会监管标准要求的贷款公司和农村资金互助社，按其上年贷款平均余额的2%给予补贴。然而，被调查的4家小额贷款公司由于没有加入央行征信体系，未能按照中国人民银行统计要求制作财务报表，所以无法准确统计核算其贷款余额，且未得到财政补贴。
3. 村镇银行存款准备金率过高。中国人民银行和银监会发布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》明确了新型农村金融机构的存款准备金率、存贷款利率和支付结算等的相关政策。村镇银行的存款准备金率比照当地农村信用社执行，农村资金互助社暂不向央行提交存款准备金（因小额贷款公司不能吸储，所以并不涉及存款准备金率及存款利率问题）。然而，笔者在调研中发现，市场认知度低、业务种类少等因素导致村镇银行吸储较难，其存款额远远小于当地农村信用社。所以，以信用社的存款准备金率来要求村镇银行不符合实际，会导致村镇银行可贷金额大大减少，难以更好地服务“三农”。
4. 村镇银行贷款利率控制政策未发挥作用。关于存贷款利率，央行上述通知中要求新三类机构中可以吸收存款的机构实行存款利率上限控制，对新三类机构的贷款利率实行下限控制，利率下限为中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的0.9倍。央行在《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》和《农村资金互助社管理暂行规定》中规定，村镇银行的发起方必须为境内外银行类金融机构，新三类机构均为独立企业法人，需要自负盈亏、自担风险。所以，村镇银行的利息收入对其能否正常盈利起着重要作用。
      笔者在对村镇银行调查中了解到，村镇银行经营成本较其他正规金融机构高，而贷款利率却比其他正规金融机构的略低。利率控制只会导致村镇银行经营成本进一步加大，间接增加了村镇银行的经营风险。以洛南县阳光村镇银行为例，许多贷款户的居住地距离金融机构所在地路途较远，最远的贷款户距离金融机构单程路程竟达50公里，这对原本经营成本高的村镇银行来说无疑是雪上加霜。然而，上述政策中并未对小额贷款公司的贷款利率做出明确规定，给其自行确定贷款利率留下了空间。笔者在调查渭南市4家小额贷款公司时发现，这4家公司2011 ～ 2012年这两年间贷款年利率最高竟达26.28%，远远高出人民银行同期贷款基准利率，这使得小额贷款公司的贷款看起来像是合法的“高利贷”。
5. 政策的差异性问题。我国东西部经济发展水平存在较大差异，其农村金融市场也存在较大差异，农户家庭自身经济状况和中小企业经营规模均有所不同，贷款需求也有差别。然而，综观目前的新型金融机构支持政策，并未对东西部地区采取区别对待，而是采用统一的标准，无差别政策难免会导致东西部新型金融机构发展失衡，无法满足中西部地区农户和中小企业的贷款需求。蒋永华（2003）在研究农村金融政策时指出，我国经济扶持政策整体力度过小，缺乏合理的制度安排，用统一标准政策并不能有效解决农村存在的金融薄弱问题，必须对政策进行合理的调整。
四、新型农村金融机构监管方面存在的问题
高风险一直是我国农村金融市场面临的主要问题，这在新型农村金融机构中尤为明显。所以，制定合理有效的监管措施对降低新型农村金融机构的经营风险至关重要。然而，目前针对新型农村金融机构的监管主要体现在机构注册资本、投资人资格、境内投资人持股比例、董事高管人员的准入资格等方面，而对机构成立后经营活动中的监管明显不足。
1. 内部监管水平较低。从业人员的素质是决定新型农村金融机构发展和机构风险的重要因素。新型农村金融机构均设立在县域以内，特殊的地理因素导致其很难吸引高学历高水平人才。而专业人才的缺乏又使得其风险防范和控制能力相当薄弱。以笔者调研的4家小额贷款公司为例，员工的学历层次和专业素质普遍偏低，公司人员录用门槛很低，有金融专业背景的员工更是少之又少。笔者认为，出现这一问题的根本原因是国家对新型农村金融机构的支持力度不够，缺乏相应的优惠政策，无法吸引高水平人才投身这一行业。
由表2可以看出，村镇银行从业人员学历主要是大专和本科；小额贷款公司从业人员学历主要是大专；农村资金互助社从业人员学历主要是高中及以下。表2还表明，新型农村金融机构从业人员学历素质和机构经营情况呈正相关关系，村镇银行从业人员学历较高，机构内部监管较为严谨合理，经营情况良好；小额贷款公司和农村资金互助社从业人员学历较低，机构内部监管较为松散，经营情况较差。

2. 外部监管分散。国家虽对支持新型农村金融机构的发展出台了相关政策，但对地方监管部门的支持力度却仍显不足。村镇银行是由各地银监会监管，小额贷款公司则是由当地政府金融办管理，监管部门不同会导致监管有所差别。笔者在与渭南市金融办交流中了解到，渭南市各区县内的小额贷款公司均由各地金融办负责监管。然而，监管人员数量少、专业素质参差不齐是目前监管机构面临的主要问题，甚至有些区县金融办因人手不足，从其他单位临时借调非专业人员进行监管，最终导致金融办监管工作无法连续、有效地进行，造成了多头监管并导致监管活动形式化。同时，监管部门的工作重心主要集中在事前监管，即对新型金融机构开业审批、报备环节的监管，对事中、事后的监管力度相对较弱。
新型农村金融机构的相关政策由中国人民银行和银监会制定，而小额贷款公司的监管部门是当地金融办，这难免会产生监管工作不便、降低监管效率、增大机构经营风险等问题。小额贷款公司和农村资金互助社尚未加入中国人民银行征信体系，所以人民银行对其监管无法到位，以致出现个别贷款金额过大、贷款利率过高、非农贷款占比大等问题。另外，小额贷款公司的贷款户多为城市的个体工商户和金融企业，业务明显“城市化”，这与监管机构的监管不力有着直接关系，有悖于新型农村金融机构服务“三农”的初衷。
五、完善新型农村金融机构支持政策的建议
根据以上分析得出结论，政策制定部门应结合实际有针对性地对新型农村金融机构支持政策做出相应调整和改变，为保证新型农村金融机构有效地发展创造良好的政策环境。一方面，政府应弥补新型农村金融机构法律空白，创造良好的金融生态环境；另一方面，政府应积极完善新型农村金融机构相关支持政策，构建良好的政策体系。
1. 强化财政、税收与金融政策的支持力度。一方面，继续加大对农村新三类金融机构的税收优惠力度。由于新型农村金融机构的经营成本较高，国家应继续降低农村金融机构营业税税率，对于新型金融机构的涉农贷款应取消营业税，以降低其经营成本，保证新型机构可持续经营。同时，对于村镇银行和小额贷款公司、农村资金互助社不应实行差别税收政策，尤其是对于小额贷款公司，应在当前基础上减少其税收种类，减轻其税收负担。
另一方面，改变新型农村金融机构现有补贴标准，加大补贴范围，针对新型金融机构的涉农贷款业务，建议国家实施单项补贴计划，加大对新型金融机构的补贴力度，宜将地方监管部门也纳入国家财政补贴范围，降低监管成本。
村镇银行的存款准备金率应根据自身的实际情况单独设置。由于农信社和村镇银行存款额差距较大，不应以农信社的存款准备金率标准来要求村镇银行，在西部欠发达地区的村镇银行，建议取消提取存款准备金。还应放开村镇银行的贷款利率限制，实行市场利率，以降低村镇银行的经营成本。
2. 加快制定新型农村金融机构相关法律法规。要促进新型农村金融机构顺利发展，光有政策支持是远远不够的，还需要有系统的法律法规保障，有了法律法规和政策的双重保险，才能更有利于新型农村金融机构的发展，更好地保障农户、中小企业和机构三方的利益，顺利达到服务“三农”的目的。尤其是在目前新型农村金融机构制度并不完善、市场并不成熟的时候，完善法律法规体系可以规范农村金融市场，增强债务人的信用意识，帮助新型金融机构沿着正确轨道发展。建议根据新型金融机构的经营特点颁布《新型农村金融机构监管法》、《新型农村金融机构风险管理法》等相关法律法规，明确存款准备金、利率、税费、补贴、监管等标准；同时，对新型农村金融机构市场准入和退出做出相应规定。
3. 制定新型农村金融机构的激励政策和退出机制。目前，国家只对新型农村金融机构的准入制度做出了严格的定义，而对行业内的新型金融机构缺乏行业的具体经营标准。建议国家按地区分别制定出台相关行业标准，可按照季度或年度对各地新型农村金融机构的经营状况进行考核。一方面，对首次考核中发现经营未达标的新型金融机构发出限期整改通知，对多次考核不合格或“屡教不改”的新型金融机构进行停业整顿，情况严重的责令其退出金融市场；另一方面，对考核达标、经营状况良好的新型金融机构，可给予额外补贴或奖励，以此激励其经营积极性，优化农村金融市场。同时鼓励新型金融机构成立行业协会，这样既能降低监管部门成本，又能保护金融机构群体利益，减少其风险。
4. 改善东西部地区政策同一性问题，改变政策“一刀切”现象。我国东西部地区经济发展差异较大，新型农村金融机构的经营条件和经营状况也有所不同。在制定支持政策时，应将东部发达地区和西部欠发达地区区别对待，根据地区差异制定不同的政策标准，更应对西部地区农村金融机构予以政策倾斜，税收优惠、财政补贴的力度应大于东部地区，以此平衡东西部新型农村金融机构的经营，优化我国新型农村金融市场生态环境，更好地促进新型农村金融机构的可持续发展。
【注】本文系2011年度教育部“长江学者和创新团队发展计划”创新团队项目“西部地区农村金融市场配置效率、供求均衡与产权抵押融资模式研究”（项目编号：IRT1176）、国家自然科学基金面上项目“西部农村金融市场开放度、市场效率与功能提升政策体系研究”（项目编号：71073126）以及2010年度高等学校博士学科点专项科研基金课题“我国农村小型金融机构试点运行绩效评价与支持政策研究”（项目编号：20100204110030）的阶段性研究成果。
主要参考文献
1. 王曙光．新型农村金融机构运行绩效与机制创新.中共中央党校学报，2008；4
2. 洪正．新型农村金融机构改革可行吗？——基于监督效率视角的分析.经济研究，2011；2
3. 王修华，贺小金，何婧．村镇银行发展的制度约束及优化设计.农业经济问题，2010；8
4. 葛永波，周倬君，马云倩．新型农村金融机构可持续发展的影响因素与对策透视. 农业经济问题，2011；12
5. 陆智强，熊德平，李红玉．新型农村金融机构：治理困境与解决对策. 农业经济问题，2011；8
6. 蒋永华．对合作金融扶持政策的评价与思考.中国农村信用合作，2003；4
7. 刘萍萍，唐新．新型农村金融机构的风险生成机理及管理模式创新.四川师范大学学报（社会科学版），2012；5
8. 何剑峰．新型农村金融机构政策存在的制度错位及校正——基于农村金融需求的分析．金融教学与研究，2010；6